[최저임금인가, 생활임금인가]최저임금과 생활임금

글 | 이정아 고려대학교 경제학 박사

들어가며

최저임금제는 빈곤 완화를 목적으로 도입된 제도인가? 최저임금제로 인해 고용이 감소할 수 있다는 익숙한 주장에 대한 실증은 자료와 범위, 분석모형을 달리하며 국내외를 막론하고 가장 많이 연구된 주제 중 하나이다. 그러나 최저임금제는 고용에 대해 직접적인 영향을 끼치도록 고안된 제도가 아니다. 그런데도 최저임금제로 인해 고용 효과, 엄밀한 의미에서 해고 효과가 발생하였는지 여부를 두고 수많은 연구자들이 논의를 이어온 배경을 이해하기 위해서는 생각보다 더 긴 시간을 거슬러 올라가야 한다.

최저임금제와 고용 관계에 대한 규명은, 이 제도를 옹호하는 입장이든 반대하는 입장이든, 도입과 운영의 목적이 빈곤 완화에 있다는 전제를 바탕으로 한다. 즉, 신고전학파 경제학의 수요-공급 모형으로부터 최저임금제로 인한 저임금 노동자들의 해고를 쉽게 예측할 수 있으며 저임금 노동자들이 해고되어 생활 수준이 저해되면 오히려 빈곤층이 두터워지므로 최저임금제의 본래 목적에 반한다는 주장에 대한 규명이다. 그렇지만 120여 년 동안 120개 이상의 국가에서 공식적인 제도로 도입·운영된 최저임금제의 ‘본래 목적’은 그다지 쉽고 단순하지 않다.

예를 들어 1894년 세계 최초로 최저임금제를 도입한 뉴질랜드 의회의 목적은 ‘법정의 시행명령을 수단으로 식민지 산업을 규제하는 시스템’을 구축하는 것이었다.(Hammond, 1917) 영국의 최저임금 규제는 불황으로 급격히 늘어난 실업자와 노동자들에게 극단적인 수준의 저임금을 지불하는 고한(sweating)산업의 철폐를 명시적 목적으로 했다.(Starr, 1981) 미국은 특유의 점진주의적 방식으로 최저임금제를 도입했으며 1938년 제정된 공정노동기준법은 산업의 불공정한 경쟁을 막아 거시경제의 효율성을 증진시킨다는 입장을 반영했다.(Linder, 1990) 반면 2차 대전 이후 개발도상국 내에서 최저임금제가 확산된 이유는 임금 결정에 정부가 직접적으로 개입해야 할 필요성에 있었다. 선진국 상황과는 다르게 개발도상국에서 최저임금제는 노동시장의 소용돌이 속에서의 보호를 제공하는 최저 기준 설정을 위해 선택할 수 있는 아주 적은 실질적인 대안의 하나였다.(Starr, 1981)

이와 같이 최저임금제는 한 국가가 처한 국제적 상황과 국내 현실에 따라 다른 목적과 형태로 도입되고 발전하였다. 미국에서도 최저임금제를 둘러싼 논쟁은 최저임금제가 처음 도입된 이후 줄곧 이어져왔다. 초기에는 최저임금제가 왜 도입되어야 하며 기대할 수 있는 효과는 무엇인지를 중심으로 노동시장에 대한 다른 시각과 논리를 전개했다. 그러나 1990년대 이후의 논쟁은 최저임금제의 본원적 목표와 기능이 아닌 해고 효과를 낳았는지에 대한 실증분석으로 초점이 바뀌었다. 이러한 흐름은 최저임금제의 목표와 기능에 대해 학계가 합의에 도달했기 때문에 논의의 다음 단계로 넘어간 결과가 아니었다.

최저임금에 관한 학계의 논의와는 별개로, 2013년부터 국내에서 조례와 정책으로 시행되기 시작한 생활임금제는 저임금 노동 확산, 근로빈곤과 불평등에 대한 문제의식, 현재의 최저임금 수준으로는 이를 해결하기 역부족이라는 대중적 공감을 바탕으로 하고 있다. 최저임금제 역사 초기에 최저임금제 도입을 가능하게 했던 생활임금 운동이 최저임금제 기능의 한계로 인해 부활했다는 사실은 아이러니하다. 따라서 최저임금제의 대안으로 생활임금이 제시된 배경이 최저임금제의 초기 도입 목표에 있음을 이해할 필요가 있다.

생활임금 운동과 기생산업 논쟁

1912년 미국 내에서 처음으로 대규모 여성 방적공 파업이 일어난 매사추세츠 주를 시작으로 최저임금법이 탄생하게 된 국내적 배경에는 일련의 생활임금(living wage) 운동이 있었다. 19세기 후반부터 영국의 경제학자 및 사회개혁가들을 중심으로 생활임금 운동의 저변을 이룬 활발한 논의들이 있었지만 특히 영향력이 컸던(Glickman, 1997) 미국의 가톨릭 주교이자 전국소비자리그(National Consumers’ League)의 적극적 활동가였던 존 라이언(John A. Ryan)은 1906년 출간한 <생활임금> 등의 저서에서 임금에 있어서의 공정성을 자연권으로 주장하였으며,2) 1891년 조직된 전국소비자리그와 전국여성노조리그(National Women’s Trade Union League) 등을 중심으로 합법적이며 안전하고 공정한 노동 조건의 생산품에 조직의 라벨을 붙이는 소비운동, 전국적인 최저임금법 제정운동이 전개되었다. 미국보다 앞서 뉴질랜드, 호주, 영국에서 최저임금제가 도입되자 이에 대한 검토 끝에 여성에게만 한정된 최저임금법이 탄생하게 되었다.(강현주, 2013)

최저임금 규제가 여성에게 한정된 이유가 단지 여성 조직이 운동을 활발하게 펼쳤기 때문만은 아니다. 1890～1920년대 급격한 이민의 물결을 타고 들어온 대부분의 여성 이주민들은 노동집약적인 고한산업의 열악한 조건에서 극단적으로 낮은 임금을 받고 장시간 노동을 했다. 노동 개혁가, 중간계급의 박애주의자, 경제학자들은 이들이 받는 낮은 임금이 여성의 건강과 도덕에 미치는 영향과 남성 노동자들의 임금에 하방 압력으로 작용할 수 있다는 우려 속에서 여성에 대한 생활임금을 요구하였다. 결정적으로 1908년 법원이 여성 노동자들의 노동시간 규제가 다음 세대와 관련된 ‘공동체의 이해를 저해하는 계약’의 자유를 제한하는 것이므로 합당하다는 결정을 내리자, 여성 노동자들이 건강과 품위를 지키며 생활할 수 있는 최소의 필요로 정의되는 생활임금을 목표로 주별 최저임금법이 도입될 수 있었다.(Power, 1999) 즉 여성들이 낮은 임금을 받으며 착취적 조건에서 일하기 때문에 노동력의 사회적 재생산에 문제가 될 수 있다는 점이 공공의 순손실로 인정된 것이었다3). 당시 많은 미국 경제학자들이 최저임금법의 원리를 지지했으나 다만 누구에게 적용되어야 하며 얼마나 높아야 하는가에 대한 합의는 상대적으로 적었다.(Prasch, 2007)

고한산업에서 여성에 대한 바닥임금 설정 과정에서 개혁가들과 반대자들은 여성들의 임금 결정에서 시장, 권력, 관습의 상대적 중요성에 관한 서로 다른 관점을 개진했다. 사용자 및 사용자 단체의 반대 논거는 지금도 매우 친숙한 미숙련 일자리 소멸, 저임금 사용자의 도산, 계약의 자유 침해, 재산권 등으로 요약할 수 있다. 최저임금을 지지한 다수의 경제학자들이 동의한 논리적 근거는 크게 다섯 가지로 정리할 수 있는데 불균등한 교섭력, 노동 계급의 생활 및 노동 조건을 강화할 수 있는 생활임금, 공통의 자원으로서 노동력의 생산성, 기업의 효율성, 기생기업의 제거이다.(Prasch, 1998) 20세기 초 미국의 생활임금 논쟁을 연구한 파워(Power, 1999)는 특히 웹 부부(Beatrice and Sidney Webb)의 ‘기생산업(parasitic-industry)’ 분석을 바탕으로 한 논쟁에 초점을 두었다. 기생산업 논쟁은 생활임금보다 낮은 임금을 지불하는 사용자가 전체 공동체에 순비용(a net cost)을 초래하므로 기생적이라는 주장에 대한 논쟁이다. 기생산업 분석은 세 가지 측면에서 흥미롭다. 첫째, 이 주장은 개인의 자유로운 선택과 시장청산 하의 임금을 가정하지 않고 노동자와 사용자 간 크고 해로운 힘의 차이를 만드는 비체계적, 약탈적 경제환경에 대한 관점에서 출발한다. 둘째, 노동자들의 생산성은 노동자들의 개별 행동의 결과라기보다는 사용자들의 직무조직의 성과이므로, 사용자는 가능한 싸게 노동자를 수요하려고 한다. 셋째, 저임금이 전체 공동체에 끼치는 영향에 집중함으로써 노동시장 성과의 거시적 효율성에우선순위를 둔다. 따라서 공동체는 성원들에게 생활임금을 요구할 권리를 가진다.

당시 사용자들을 비롯한 일부 경제학자들은 대다수의 여성들이 가족들과함께 살며 공동의 소득을 구성하고 있다는 연구를 인용하여 여성들의 낮은 임금을 정당화하며 최저임금제의 필요성 자체를 부정했지만, 결국 기생산업 분석이 임금 심의회에 영향을 끼쳐 혼자 사는 여성의 생활을 지탱하기 충분한 임금을 기준으로 만들었다. 기생산업 분석은 불공정하게 낮은 임금 존재에 관해 크게 두 종류로 설명한다. 첫째로 사용자와의 교섭에서 불리한 위치에 있는 미조직 노동자는 그들의 가치보다 낮은 임금을수용하도록 압력을 받는다. 둘째, 노동자의 최소 필요 수준인 생활임금보다 낮은 임금을 지불하는 사용자는 공동체로부터 보조금을 받아 사회에 기생하고 있는 것이다. 보조금은 빈곤 구제 또는 자선, 다른 사용자가지불하는 생활임금 수준 이상의 임금, 육체적으로 악화된 현재 노동자들의 상태에 의해 위태로워진 미래 노동자들의 건강과 생산성 형태로 지불된다. 노동의 사회적 비용보다 낮게 지불하는 기생적 사용자는 생산 기술또는 조직의 혁신 동기를 갖지 않으므로, 고한산업의 낮은 생산성은 낮은임금의 결과이지 이유가 아니다.

시드니 웹(Webb, 1912)은 고한산업의 최저임금법 제정을 반대하는 모든 ‘정치경제 법칙에 반하는’ 주장들이 기업의 도산, 고용의 제약, 자본의 이탈, 고령 노동자와 빈곤한 미망인에게 특히 잔인하고, 현실에서 실행되지 않을 것이라는 등의 이유를 반복적으로 제시했지만 실제 영국의경험은 임금 인상, 노동 시간 단축, 고용 증대였다고 밝혔다. 경제학자들은 산업시대의 역사를 통틀어 실제 경험에서 교훈을 얻어야 한다. 최저임금법의 보편적 실행은 고용에서 경쟁을 제거하자는 것이 아니라 교섭의 압력 요인을 임금에서 일로, 가격에서 질로 이전시키자는 것이다. 고용 조건에 대한 규제가 존재할 때 사용자는 고정된 조건 하에서 가능한 한 최선의 수익을 얻고자 할 것이고 국가의 산업 생산성이 증대되므로, 최저임금법은 진보적 발전의 동력이 된다. 오래된 경제학자들이 가진 ‘이윤균등의 허상’은 생산비용의 증대가 모든 사용자에게 똑같이 나쁘다는 가정을 하게 했지만, 나쁜 노동 조건을 동결시켰던 영국 방적 산업의 쇠퇴 경험으로부터 효율성 증대가 최저임금법의 가능한 효과임을 볼 수 있게 한다. 노동 조건의 기준 강화는 노동수요를 오히려 증대시킨다.

이 논쟁은 노동력의 재생산 비용에 의해 임금이 결정된다는 고전적 개념, 즉 임금은 사회적 생존 수준에서 외생적으로 결정된다는 고전학파의 분배이론에 따르는 관점과 당시 새롭게 부상하던 신고전학파의 노동 한계생산성에 상응하는 균형임금 관점 간의 긴장을 반영한 것이다. 따라서 현대 신고전학파 경제학의 최저임금 연구에 따른 더 세련된 주장들은 실증분석을 포함할 뿐 핵심에 있어서 당시의 주장과 크게 다르지 않다. 그러나 20세기 초의 기생산업 분석은 당시의 경제학자와 개혁가들로 하여금 노동자가 분절되어 있고, 이동성과 정보 결핍이 지배적이며, 약탈적 사용자들이 노동자들의 취약성과 국가 규제의 부재에서 이익을 얻을 수 있는 곳으로서 ‘노동시장에 대한 시각’을 공유하고 제시할 수 있게 하였다.(Power, 1999)

미국의 생활임금 운동과 최저임금제

미국의 생활임금 운동은 1994년 볼티모어에서 첫 성공을 거두었는데 지방정부와 사업상의 계약을 맺거나 재정 지원을 받는 민간업체가 노동자들에게 연방 최저임금인 4.25달러보다 약 2달러 높은 시간당 6.1달러를 지불하도록 하는 것을 내용으로 하는 것이었다. 이는 최저임금제의 실패와 공공서비스의 외주화에 대한 직접적인 대응으로 나타났지만 그 배경은 경제 정책 실패와 임금 정책의 부재 하에서 풀뿌리 조직이 필연적으로 부상한 데 있었다.(Levin-Waldman, 2011) 생활임금 운동은 곧 빠른 속도로 미국 내로 파급되어 2004년 중반까지 120개 시, 군, 학교위원회, 대학 등에서 다양한 형태의 조례가 제정되었다. 대개 도시 수준에 초점을 두었는데 캠페인에 관여한 대부분의 지지자 집단들이 도시에 근거를 두고 있었고 지역 수준에서 승리할 가능성이 더 컸다는 점이 이유였으며, 결과는 성공적인 것으로 평가받고 있다.4)

사실 미국의 생활임금 운동은 전략적으로 다른 국가들의 운동에 빚지고 있는데 미국이 훨씬 제한적 내용을 가졌다. 캐나다, 영국, 호주, 뉴질랜드 등에서 먼저 일어난 생활임금 운동은 최저임금의 인상 또는 최저임금의 더 폭넓은 적용을 목표로 한 반면 미국은 훨씬 좁은 범주의 적은 사람들의 임금 향상이라는, 임금 정책으로서 매우 제한된 목표를 반영하였다. 이는 미국의 정책 형성 과정을 특징짓는 점진주의 정신(the spirit of incrementalism)에서 생활임금 운동이 단지 출발점 마련을 위해 시도된 것임을 보여준다.(Levin-Waldman, 2011)

생활임금 수준은 지역별로 바스켓 방식(market basket approach)에 의한 가구(보통 두 명의 자녀가 있는 한부모 가족) 자활 예산을 기준으로 생활임금의 기본적 의미를 훼손하지 않도록 계산되었다. 이는 임금이 보수가 아닌 생계비이며 사회적 관행이라는 관점을 기반으로 하고 있다.     (황선자ㆍ이철, 2008) 결국 지나치게 낮은 연방 최저임금 수준에 대응하기 위해 최저임금의 본래 취지를 환기시키는 전략의 운동이었다고 할 수 있다. 산업주의에 대한 대응이었던 진보 시대의 언어가 포스트 산업주의에 대한 대응인 새로운 운동의 언어로 반영된 것이다.

마치며

이상에서 살펴보았듯이 최저임금과 생활임금은 역사적으로 불가분의 관계에 있다. 선진국에서 최저임금제를 도입 가능하게 한 주된 논지는 임금이 생활임금 수준이 되어야 하며 그것이 거시경제적 효율성에 기여한다는 주장에 있었다. 최저임금제가 25년 이상 운영되고 있는 한국의 최저임금 수준이 낮아서 생활임금제를 따로 운영하도록 한 현실은 아이러니하다. 생활임금제는 분명 공공부문 노동자들에게만 혜택을 주기 위해 고안된 제도가 아니다. 20세기 초에 그랬던 것처럼 21세기 초에도 생활임금 운동은 최저임금 인상의 동력으로 작동하기 위해서는, 적정한 생활임금 수준에 대한 논의와 면밀한 계산이 반드시 필요할 것이다.

1)   이 원고는 2015년 2월 출간된 필자의 박사학위 논문인 〈한국 최저임금제 연구: 임금결
정의 ‘수행성’을 중심으로〉의 내용 일부를 발췌하여 작성하였다.

2)   로마교황이 1891년 주교들에게 보낸 회칙의 영향을 받아, 임금에 관한 노동자-자본 간

의 자유계약이 무제한적 권리라는 것은 잘못된 가정이라고 진단하였다. 인간의 존엄성
에 합당한 수준을 달성하기 위해 사용자가 지급해야 할 의무가 있는 최저 수준이 생활
임금이며 공정한 임금으로 모든 노동자가 생활임금을 받아야 한다. 이는 생활임금 운동
의 윤리적 기준이 되었지만 법에 직접 반영되지는 못했다.

3)   여성에 대한 최저임금제 도입을 주장하는 입장으로 남성과의 차이를 강조하는 본질주
의, 여성이 임금노동자의 최하층부를 차지하고 있다는 실용주의, 노동계급 전체에 대한
보호의 잠재성을 본 전략적 입장의 주장들이 있었으나 공공의 이해에 대한 주장이 가장
강력하고 광범위했다.(Figart etc., 2002)

4)   미국 내에서 조례가 통과된 도시들은 소득불균형이 심하고 노조 조직률이 높으며 평균
실업률이 높은 경향을 보였다.