[지방정부 비정규직] 지방정부의 비정규직 정책 평가 및 제안1)

by 센터 posted Jul 02, 2018
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 남우근 센터 정책연구위원



지방선거가 끝났다. 더불어민주당의 완승으로 끝난 지방선거로 인해 이후 문재인 정부의 정책추진이 더 탄력을 받을 것으로 예상된다. 문재인 정부의 노동 정책 중 가장 돋보이는 것은 아무래도 공공부문 비정규직의 정규직화 정책이다. ‘상시지속적 업무의 정규직화’라는 원칙을 기반으로 간접고용까지 포함해서 정규직화를 추진하고 있는 것은 공공부문 비정규직 문제를 해결하는 데 있어서 하나의 이정표가 될 것이다. 정부 차원의 비정규직 해법이 추진되기 이전에도 지방자치단체 차원에서 비정규직 문제를 해결하기 위한 노력이 이어져왔다. 알다시피 정부의 정규직화 정책은 서울시의 기존 정책을 본보기로 해서 마련되었다. 서울시가 2012년부터 추진해온 비정규직 정규직화 정책이 문재인 정부 정규직화 정책의 골간을 이룬다. 


이 글에서는 지방정부 차원의 비정규직 정책을 간략히 살펴보고 이에 대해 평가하도록 한다. 지자체 차원의 비정규직 정책 중 단연코 앞서 있는 서울시 정책을 중심으로 살펴보고자 한다. 서울시 이외에도 광주광역시에서 정규직화를 추진했고, 기초단체 차원에서도 성북구, 노원구, 광주 광산구 등에서 정규직화를 추진했지만 서울시 정책을 따라서 했던 측면이 강하기 때문에 이 글에서는 서울시 정책을 중심으로 논하도록 한다.


서울시, 비정규직 정규직화 정책 추진


서울시는 어느 자치단체보다도 우선적이고 적극적인 비정규직의 정규직화 정책을 추진했다. 한국 사회 비정규직 문제의 심각성, 공공부문이 모범적 사용자 역할을 해야 한다는 사회적 요구, 비정규직 문제에 대해 미온적인 대처를 해온 보수 정부의 한계, 상대적으로 진보적인 단체장의 당선 등이 서울시 정규직화 정책을 이끌어낸 배경이라고 할 수 있다. 2011년 10월에 보궐선거로 당선된 박원순 시장은 그동안 중앙정부의 전유물이라고 할 수 있는 노동 정책을 지방정부 차원에서 적극적으로 펼칠 것을 선언했고, ‘노동 존중 서울시 만들기’라는 방향 하에 ▲좋은 일자리 만들기 ▲취약노동자 권리 보호와 복지 향상 ▲신뢰와 참여의 노사 관계 형성, ▲노동인지적 서울시 행정 시스템 정착 등의 과제를 제시했다. 비정규직의 정규직화는 좋은 일자리 만들기 차원의 구체적인 과제로 추진되었다. 


또한 서울시는 비정규직의 정규직화만이 아니라 종합적인 노동 정책을 추진했다. 2015년 4월 전국 최초로 지방정부 차원의 노동 정책인 ‘서울시 노동 정책 기본계획’을 발표하고, 2016년 5월 노동 정책 기본계획인 ‘노동존중특별시 서울 2016’, 2016년 8월 ‘서울시 노동혁신 대책’을 발표하여 서울시 차원의 종합적인 노동 정책 방향과 기본과제를 도출했다. 서울시의 노동 정책 개요는 다음과 같다.


특집-표2.jpg

정부 차원에서 정규직화 정책이 추진되기 이전에 서울시는 자체적인 정규직화 정책에 의해 2017년 5월 현재 총 9,098명이 정규직으로 전환되었다. 1단계 정규직화 계획에 따라 서울시는 2012~2013년에 걸쳐서 직접고용 기간제 1,369명을 직접고용으로 전환하게 된다. 또한 2015~2017년 1월에는 2단계 계획에 따라 청소, 경비, 시설관리 등 간접고용 비정규직 5,927명에 대해 정규직으로 전환했다. 전체적으로 상시지속적 업무에 종사하는 비정규직 7,296명이 정규직으로 전환된 것이다.


특집-표3.jpg

서울시의 비정규직 정규직화 정책은 민간부문 못지않게 비정규직을 남용해왔던 공공부문의 자기반성적 차원에서 추진되었다. 노무현 정부 이래로 중앙정부 차원에서 공공부문 비정규직 대책을 추진해왔지만 여전히 공공부문의 비정규직 규모가 줄지 않았고, 처우 역시 민간부문의 비정규직과 다를 것이 없었던 것에 대한 비판적 자기평가를 토대로, 서울시는 중앙정부의 비정규직 대책이나 기간제법, 파견법에서 규율하고 있는 비정규직 사용 기준을 상회하는 적극적인 방식으로 정규직화를 추진하게 된다. 서울시의 정규직화 정책은 좋은 일자리를 제공하는 것이 공공부문의 책무 중 하나이고, 노동 정책이 정부 차원만이 아닌 지방정부에게도 중요한 과제임을 보여주는 사례라고 할 수 있다. 한국 사회에서 제대로 시민권을 획득하지 못하고 있는 노동 문제를 지방정부가 앞장서서 개선하고 최소한의 사회경제적 지위를 보장하겠다는 것이 서울시 정규직화 정책의 의미라고 평가할 수 있다.


서울시 정규직화 노동 정책 평가


서울시의 정규직화 정책에 대해 긍정적인 평가를 정리하면 다음과 같다. 

첫째, 정부 대책과 무관하게 서울시 차원의 자발적 계획으로 추진되었다는 점을 평가할 수 있다. 자치단체가 단지 정부 방침을 수행하는 소극적인 역할을 넘어서서 스스로 계획을 세워서 노동 정책을 펼쳐나가는 하나의 주체로 등장한 것이다. 이러한 서울시의 능동적인 역할은 타 지자체에 좋은 선례가 될 뿐만 아니라 정부 정책까지 견인하는 역할을 했다. 노동 정책의 수행 주체가 다양화됨에 따라 선의의 정책 경쟁을 할 수 있는 바탕이 마련되었다. 


둘째, 서울시 정규직화 정책은 적용 범위와 내용에 있어서 이전 정부의 정책보다 진일보한 것으로서 비정규직 문제를 해결하는 적극적인 모델을 제시했다는 의미를 갖고 있다. 이러한 의미가 반영되어 문재인 정부의 정규직화 정책 기준이 마련되었다고 할 수 있다. 문재인 정부가 정규직화 범위에 간접고용을 포함한 것에는 서울시 사례가 큰 역할을 했다고 평가된다. 이전 정부에서는 간접고용의 정규직화 계획은 부재했는데 이번 정부에서 간접고용에 대해 적극적인 대책을 제시하게 된 것은 서울시 사례가 큰 영향을 미쳤다고 할 수 있다. 


셋째, ‘노동존중특별시’라는 표현에서도 알 수 있듯이 노동의 가치를 존중하는 사회적 인식을 형성하는데 기여했다. 비정규직 문제가 단지 당사자들의 문제에 국한된 것이 아니라 사회적으로 접근해야 하는 노동의 가치에 대한 문제임을 시민들에게 인식시킨 효과가 있다. 이러한 인식 형성은 비정규직 문제만이 아니라 여타 노동 정책 추진에 있어서도 정책의 당위성과 추진력을 갖게 만드는 상호작용을 하고 있다고 할 것이다.


서울시 정규직화 정책이 안고 있는 한계와 오류에 대해서도 객관적인 평가가 필요하다.

첫째, 정책 추진의 세심함이 부족했다는 지적이다. 정규직화 대상을 선정할 때 상시지속적 업무, 생명안전 업무임에도 불구하고 누락된 부분이 있다. 생활쓰레기소각장 등 민간위탁 업무, 지하철공사의 생명안전 관련 자회사 업무 등을 꼽을 수 있다. 사업장 상황을 고려한 정규직화가 아니라 일괄적인 정책 추진으로 인한 불필요한 갈등 문제도 있다. 시립대 청소, 경비 용역의 정규직화가 정년 문제로 진통을 겪은 것이나, 임금 하락 문제로 인해 갈등을 겪은 서울산업진흥원 시설관리직군 사례는 세심한 정책 추진의 필요성을 제기하고 있다. 


둘째, 자회사에 대한 과도한 확산 문제이다. 기준인건비 등 제도적인 제약으로 인해 서울시가 우회적으로 선택한 자회사 방식이 모범사례로 알려지면서 이후 정부 정책에서 과도하게 확대 적용되는 상황이 전개되고 있다. 자회사 방식 남용은 계속적인 분쟁 소지를 낳게 될 텐데 결과적으로 서울시가 빌미를 제공한 셈이 되었다. 


셋째, 일과성 정책으로 그쳐서는 안 되고 일상적 관리가 중요함을 과제로 남기고 있다. 서울시가 먼저 정규직화를 추진했기 때문에 문재인 정부 들어서 추진된 정규직화 사업에 대해서 서울시는 대상자가 없을 것으로 예상했지만, 다시 조사를 해보니 1백여 명의 정규직화 대상인 기간제가 파악되었다는 것은 많은 것을 시사한다. 비정규직을 정규직 전환했다고 해서 문제가 없어지는 것이 아니라 일상적인 인사관리 체계가 수립되어야 부지불식간에 비정규직을 사용하는 것을 방지할 수 있다는 것을 서울시 사례가 보여주고 있다. 비정규직 문제를 궁극적으로 해결하기 위해서는 체계적인 인사관리가 중요함을 깨닫게 해준다.


다양한 지역에서 다양한 노동 정책 만들길


현재는 정부 차원에서 지자체를 포함한 전체 공공부문에서 정규직화가 추진되고 있기 때문에 서울시가 그동안 보여 왔던 정규직화 정책의 성과가 대부분의 지자체에서 실현될 것으로 예상된다. 따라서 한 걸음 더 나가는 시도가 필요한 때이다. 서울시 역시 정규직화 정책만 추진되었던 것은 아니다. 생활임금, 용역근로자 보호, 감정노동 보호, 아르바이트 노동 보호, 직장맘 지원, 돌봄노동자 지원, 사회복지시설 종사자 처우개선, 노동복지센터 운영 등 포괄적인 노동 정책 차원에서 접근했다. 다른 지자체 역시 중앙정부 정책을 수행하는 소극적 역할을 벗어나 자체적인 노동 정책을 추진할 필요가 있다. 서울시 역시 향후 노동 정책과 관련해서 ‘유니온 시티(Union City)’로 표방되는 노동자 조직화 지원사업을 제시하고 있다. 


비정규직 노동자는 저임금의 취약계층 노동자이고 종합적인 지원 정책을 필요로 한다. 따라서 비단 공공부문 비정규직의 정규직화 정책만으로는 포괄되지 않는 민간부문 취약계층 노동자에 대한 지원 정책을 지역 차원에서 수립할 필요가 있다. 노동 정책은 더 이상 중앙정부만의 과제가 아니라 지역 차원에서도 다양하고 실효성 있는 정책이 추진될 수 있음을 서울시가 보여줬다고 평가할 수 있다. 정규직화 정책에서 보여준 서울시의 앞선 시도가 이제는 다양한 지역에서 다양한 노동 정책으로 나타나기를 기대해본다.


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1) 이 글은 서울노동권익센터에서 진행한 「서울시 노동 정책 평가 체계 개발 및 적용」(2018. 1.) 연구 중 필자가 작성한 제4장의 글을 참조해서 작성되었다.


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