[짙게 드리워진 방송사의 그늘, 방송사 비정규직] 왜곡된 방송산업 추락하는 노동조건_방송산업 구조 및 노동시장 변화

글｜송용한 센터 정책연구위원

한국 방송산업의 형성
한국의 방송제도는 국영독점, 국민영, 공민영, 공영복점 등 가능한 모든 제도를 거쳐 왔다. 그러나 한국의 방송산업은 1990년대 이후 상업방송인 SBS가 허가되기 시작하면서부터 형성되기 시작했다. 그전까지 방송은 다양한 방송사업자에 의해 방송이 생산･송출되는 산업이 아니라 지상파 방송사를 중심으로 국가에 의해 독과점적으로 관리 운영되는 국가 이데올로기 기구였다. 그러나 현재 방송은 지상파 방송사뿐 아니라 신규 방송 매체를 통한 다양한 방송 사업자가 진출하여 방송산업을 형성하고, 방송 자본 간 경쟁이 심화된 구조를 형성하고 있다. 그러다 보니 현재 방송산업 구조는 방송사를 중심으로 한 왜곡된 외주화 구조가 확산･고착화 되어 있고, 방송산업에 종사하는 노동자들의 노동조건은 방송사 정규직과 일부 스타 연예인을 제외하고 대부분 열악한 노동조건 아래 놓여 있는 실정이다.
다음에서는 현재와 같이 왜곡된 방송산업 구조가 어떻게 형성되고 변화되었는지를 중심으로 그 특성을 간략히 살펴보고, 왜곡된 방송산업 구조 속에서 방송산업에 종사하는 노동자들은 노동시장에서 어떠한 위치에 어떠한 형태로 존재하고 있는지를 개관적으로 살펴볼 것이다.
    

‘선진 방송구조 확립’ 이후 형성된 방송산업의 구조
한국의 방송산업은 방송사업자, 방송광고시장, 방송 가입자 시장으로 구성되어 있다. 이중 방송사업자는 지상파방송사업자, 종합유선방송사업자(SO), 위성방송사업자, 방송채널사용사업자(PP) 외 중계유선방송사업 및 사업자와 같은 방송유관 사업 및 사업자들로 구성되어 있다.
1990년대 이전까지 방송프로그램은 지상파 방송사에 의해 제작, 편성, 송출이 이루어지는 독점적 구조였다. 그러나 1990년 ‘선진 방송구조 확립’이라는 목표 아래 개정된 방송법을 통해 상업 방송이 허용되고, 외주제도가 도입되면서 방송프로그램의 제작 및 송출의 독점적 구조는 해체되고 현재의 방송산업 구조를 형성하게 되었다.
1990년 당시 ‘선진 방송구조 확립’의 내용은 지상파 방송사 중심의 독점적 방송프로그램 생산구조를 해체하고, 방송 프로그램 제작 및 송출에 경쟁 체제를 도입하여 방송프로그램의 양과 질을 개선함으로써 방송 시장 개방에 대비한다는 것이었다. 쉽게 말해 방송 사업자를 확대하고, 방송 자본 간 경쟁 체제를 도입한다는 의미다. 이러한 과정 속에서 방송프로그램 제작은 외주제도 도입과 합께 외주제작사를 통해 이루어지는 구조가 형성되고, 방송프로그램 송출은 SBS와 같은 상업방송사를 통해서도 이루어지는 구조가 형성되었다. 이후 1999년 급변하는 방송환경에 적극 대처한다는 명목 아래에 재벌과 언론사의 위성방송 참여 허용, 2000년 통합방송법 이후 방송 관련 제도와 법 변화에 따른 방송 채널 수 증가, 디지털 기술 발달에 의한 신규 매체 증가와 2004년 방송법 개정을 통한 방송과 통신의 영역 융합, 2008년 IPTV법 제정 이후 통신사업자의 방송 영역 진출 등은 방송산업 구조에서 다양한 방송 자본 간 경쟁 구조를 형성하고, 방송 자본 간 경쟁을 심화시키는 결과를 가져왔다.
현재 방송프로그램 제작은 주로 외주제작사, 지상파 방송사, PP(Program Provider)에 의해 이루어지고 있다. 이에 반해 방송프로그램 송출은 지상파 방송사와 종합유선방송사업자(SO), 위성방송, 위성DMB, IPTV, 종합편성채널사용사업자(PP) 등을 통해 이루어진다. 그러나 지상파 방송사를 제외하면 방송프로그램 제작은 실질적으로 외주제작사에 의해 제작되고, 방송프로그램 편성 및 송출은 지상파 방송사와 SO, 위성방송, IPTV, 종합편성채널사용사업자 등을 통해 이루어지는 구조다. 즉, 방송프로그램 제작과 송출이 일정정도 분리된 구조다. 그러나 방송사는 방송프로그램과 송출을 동시에 할 수 있음에 비해 외주제작사는 방송프로그램을 제작해도 송출할 수 없는 구조이기 때문에 대부분의 중소영세 외주제작사는 방송사에 실질적으로 종속되어 있는 구조다.

 방송산업 내 경쟁 심화와 그에 따른 불공정한 거래 구조
방송산업 구조에서 방송 사업자의 주요 수입원은 광고료와 시청료다. 특히 불특정 다수를 대상으로 하는 지상파 방송사는 가입자를 기반으로 한 시청료를 받을 수 없기 때문에 광고수입이 절대다수를 차지한다 해도 과언이 아니다. 그러나 지상파 방송사 외 SO나 IPTV 등 신규 매체를 활용한 방송 사업자는 광고료 이외에 가입자 시장을 기반으로 한 시청료 수입이 존재한다. 여기서 문제는 기술 발전에 따라 방송 송출 방식이 다양해지는 추세와 함께 신규 매체를 이용한 방송 사업자 수가 증가한다는 점이다. 그리고 신규 방송 매체를 통한 방송 사업자 증가는 기존 광고시장을 잠식하는 결과를 가져오고 있다. 즉, 방송산업 내에서 신규 방송매체의 광고시장 잠식은 지상파 방송사의 지위를 약화시키는 한편, 방송 사업자 간 경쟁을 더욱 심화시키는 구조를 형성하고 있는 것이다. 
방송 사업자 간 경쟁 심화 구조는 먼저 각 방송사로 하여금 비용 절감을 위해 제작비 삭감, 인력 구조조정, 외주화 등의 결과를 야기하고 있다. 특히 1991년 시행된 외주제도는 방송사로 하여금 방송프로그램 제작을 외주제작사에서 하거나 방송 사업자와 외주제작사가 결합된 관계 속에서 방송프로그램을 공동으로 제작하는 구조를 강제해왔다. 그러나 이러한 외주제작 과정에서 문제는 방송사와 외주제작사 간 힘의 불균형이 존재하며, 방송사에 의한 불공정한 거래관행이 지속되고 있다는 점이다. 예컨대 외주제작사는 방송사가 낮은 제작 단가를 제시해도 나중에 방송사와 재계약을 위해 이를 받아들여야 하는 구조다. 또한 방송사는 외주제작사로부터 저작권 등을 모든 권한을 방송사로 귀속시켜야 하는 구조다. 즉, 방송사와 외주제작사 간의 관계는 평등한 관계가 아닌 불공정한 거래 구조를 형성하고 있는 것이다.
현재 방송산업 내 방송사와 외주제작업체 또는 협력업체 간 불공정한 거래 관행 구조는 방송사업자를 중심으로 방송사업자 ⇒ 방송사업자 자회사 ⇒ 외주제작사(또는 파견, 용역업체)라는 동심원의 위계적 관계 구조를 형성하고 있다. 이를 그림으로 단순화해 나타내면 다음과 같다.

이러한 방송산업의 외주화 구조는 방송프로그램 제작뿐 아니라 장비 및 인력 공급, 유지·보수 업무 등 거의 분야에 광범위하게 퍼져있다. 문제는 이러한 외주 구조 속에서 방송사에 의한 불공정한 거래 관행이 지속되고, 외주제작사는 방송사에 실질적으로 종속되어 있다는 점이다. 이러한 구조 속에서 외주제작사는 방송사의 비용과 위험 부담을 떠안는 구조다. 
방송사업자 간 경쟁 심화의 또 다른 결과는 광고 시장에서 광고 수주를 위한 방송프로그램 간 경쟁 심화와 이에 따른 방송프로그램의 상업화라는 점이다. 여기서 방송프로그램 상업화는 공영방송 기반의 방송산업을 시청률 지상주의라는 상업 방송 기반으로 전환시켜왔다. 그리고 시청률에 따라 방송프로그램이 수시로 개편되는 구조가 되었다. 이러한 방송프로그램의 잦은 개편 과정은 방송프로그램 제작 과정에 참여하는 외주제작사와 협력업체의 잦은 교체를 야기한다. 즉, 관련 사업체에 종사하는 노동자들의 불안정화를 가중시킬 수밖에 없는 구조다. 문제는 이러한 조건이 개선되기보다 더욱 심화되고 있다는 점이다.
  

 
방송산업 내 불안정한 노동시장 구조와 노동조건
현재 방송산업 내 불안정한 노동시장 구조는 앞에서 살펴본 방송산업 구조를 그대로 반영하고 있다. 특히 방송산업 구조가 방송사를 중심으로 동심원적 구조 속에서 방송사의 자회사, 외주제작사 또는 협력업체 순으로 위계적 구조가 형성되어 있듯이, 방송산업의 노동시장도 방송산업 구조와 마찬가지를 방송사를 중심으로 방송사 내부 노동시장과 방송사 외부, 예컨대 외주제작사나 협력사와 같은 외부 노동시장의 위계적 노동시장이 존재한다.
제조업의 경우 원청회사의 노동자와 하청회사의 노동자로 나눠진 구조가 방송산업에도 존재하고 있는 것이다. 이러한 원하청 구조의 노동시장 구조는 외주제도 도입 이후 확산되어 왔다. 현재는 방송프로그램 제작 부문뿐 아니라 방송산업 전 분야에 걸쳐 외주 노동시장이 일반화된 실정이다. 일부에서는 이러한 노동시장 특성을 방송산업 내 요소시장 분화로 해석하기도 한다. 그러나 방송프로그램 제작 요소 간 동등한 거래를 의미하는 요소시장 분화보다 종속적 관계가 존재하는 외주 하청 구조라는 시각 속에서 바라보는 것이 타당하다. 이는 방송사를 중심으로 한 불공정한 거래 관행이 지속되고, 방송사에 외주제작사나 협력사가 실질적으로 종속되어 있기 때문이다. 
방송산업에는 방송사를 중심으로 한 위계적 원하청 노동시장 구조에 더해 또 다른 형태의 노동시장 구조가 형성되어 있다. 방송사 내부건 방송사 외부건 방송프로그램 제작 과정에 참여하는 각각의 사업체 내에는 정규직 형태의 고용형태와 다양한 형태의 비정규직 고용형태가 상존하고 있다. 즉, 하나의 사업체 내에도 정규직 형태의 고용과 비정규직 형태의 고용이라는 고용형태에 따른 노동시장이 다시 나눠져 있는 것이다. 
방송산업에서 다양한 형태의 비정규직 고용형태는 앞에서 살펴본 방송 자본 간 경쟁 심화 과정에서 자본의 비용절감과 인력 운용의 유연화 과정이 노동법 개정이라는 제도적 변화와 맞물려 확산되는 과정을 거쳐 왔다. 특히 1997년 노동법 개정과 파견법 도입은 방송산업 내 노동시장 유연화를 촉진하고, 계약직이나 파견직과 같은 형태의 비정규직 고용을 확산시키는 계기가 되었다. 이후 비정규직 문제가 사회적 문제로 제기되었고, 2006년부터 시행된 비정규직 보호법은 방송산업 내에 종사하던 기존 비정규직 노동자들을 다시 프리랜서라는 명칭 속에서 개인사업자화하고 특수고용형태의 비정규직으로 전환시키는 과정을 확산시키고 있다. 이와 같은 과정 속에서 방송프로그램 제작 과정에는 종사하는 노동자들은 방송사 노동자에서 외주 용역(하청) 노동자로, 정규직에서 다양한 형태의 비정규직으로 전환되고 있는 실정이다.
이러한 방송산업 노동시장 구조 속에서 방송산업에 종사하는 노동자의 노동조건은 노동자가 위계적 노동시장 구조에서 어떠한 위치에 있으며, 어떠한 고용형태로 존재하고 있느냐에 따라 다르다. 이들의 노동조건은 최상층에 위치하고 있는, 즉 방송사에서 정규직으로 노동을 제공하는 노동자의 노동조건에서 외주 하청사로 내려올수록 노동조건이 열악해지는 순서로 계층화되어 있다. 따라서 방송프로그램 제작 과정에서 동일한 연출직 업무를 수행하더라도 이들의 노동조건은 방송사 정규직 PD냐, 방송사 직접 고용형태의 계약직 PD냐, 외주제작사의 정규직 PD냐, 외주제작사의 계약직 PD냐의 순에 따라 노동조건이 다르게 나타난다.
그러나 중소 영세 규모의 외주제작사 또는 협력사에 종사하는 노동자들의 노동조건은 정규직과 비정규직 간의 노동조건에 큰 차이를 보이고 있지는 않다. 이는 방송사를 중심으로 한 원하청 구조 속에서 방송사에 의해 외주제작사 또는 협력사에 대한 낮은 계약 단가가 강제되고, 결과적으로 외주제작사 또는 협력사에 종사하는 노동자의 노동조건이 고용형태와 상관없이 하향 평준화되고 있기 때문이다.