[노인 돌봄 노동] 보호받지 못하는 요양보호사

글 |  최혜인 센터 정책부장

할머니의 나이를 정확히 헤아려본 적은 없었다. 그냥 90대 할머니였고 다리에 근육이 빠져 걷는 게 조금 불편할 뿐, 아픈 데 없이 총명했다. 큰집에서 할머니를 잘 모시고 있었지만 기분전환 겸 바깥 외출을 시켜 드리고 맛있는 음식도 대접하고 싶었던 엄마가 할머니를 우리 집에 모셔 왔다. 할머니를 처음 본 강아지는 킁킁거리며 할머니를 수색했고 이내 엄마가 준비한 맛있는 음식들 앞에 공손히 앉아 있었다. 그렇게 평온한 저녁 식사를 앞두고 있었다. 전기밥솥이 밥을 준비하는 시간 동안 엄마는 혼자 씻기 불편한 할머니를 도와 시원하게 목욕을 시켜드리려 했다. 이때까지는 모든 게 완벽했다. 할머니는 효심 가득한 며느리의 마음이 그저 고마웠다.

할머니가 화장실에 발을 내딛는 순간, 엉덩방아를 찧으며 넘어졌다. 비명 소리도 내지 못할 만큼 놀랐고 할머니는 고통스러웠다. 고관절이 골절됐고, 너무 늙은 나이 탓에 수술은 불가능했다. 할머니에게 남은 시간이 얼마나 될지 그땐 몰랐지만, 더 이상 거동이 불가능했고 남은 생을 침대에 누워 지내는 신세가 됐다. 할머니의 특별한 외출은 그렇게 마지막 외출이 됐다.

할머니는 요양원에 들어갔고 요양보호사의 손에 맡겨졌다. 요양원에서 지내던 몇 년의 시간 동안 할머니 곁에 요양보호사가 있었다. 할머니가 죽기 전날 밤, 허공을 향해 했던 말들도 요양보호사의 입을 통해 전해 들었다. 가족 부양이 사회화되면서 돌봄 서비스를 담당하는 요양보호사의 역할이 중요해진 것이다. 우리 가족도 예외가 아니었다.

요양보호사가 행복해야 노인이 행복하다

안산시비정규직노동자지원센터는 2015년 정책연구사업으로 요양보호사 실태조사를 진행했고, 한국비정규노동센터가 연구를 수행했다. 요양보호사가 행복해야 서비스를 제공 받는 노인이 행복할 수 있다는 당연한 이치를 실현하기 위해, 요양보호사의 실태를 조사하고 실효성 있는 개선 방안을 제시하기 위해 노력했다. 

보건복지부는 2008년 노인장기요양보험을 도입하면서 요양보호사 자격제도를 시작했다. 노인 돌봄 인력의 전문성을 확보해 요양서비스의 질을 높이기 위한 것이었다. 그러나 서비스의 질은 자격증 유무로 담보될 수 없다. 서비스를 제공하는 요양보호사가 본인의 일에 만족해야 하고, 요양보호사에 대한 정당한 사회적 평가가 동반돼야 한다. 그러나 지금 요양보호사는 행복하지 못하다. 할머니를 정성스레 돌봐줬던 건 온전히 요양보호사의 희생 덕이었다.

돈벌이 수단으로 전락한 노인 돌봄

할머니가 입소할 요양원을 찾는 건 어렵지 않았다. 동네 곳곳에 요양원이 있었기 때문이다. 안산시도 마찬가지였다. 안산시는 시설요양기관 109개, 재가요양기관 222개로 전국 기초지자체 가운데 두 번째로 요양기관이 많았다(2015.10). 그러나 안타깝게도 대체로 영세한 기관이었다. 이는 그만큼 기관 운영에 있어서 재정적 여력이 적고 요양보호사에 대한 처우도 열악하다는 것을 의미한다. 영세한 요양기관의 난립은 예견된 결과다. 장기요양보험 도입 초기, 서비스 공급 인프라를 갖추기 위해 민간 참여를 독려한 결과, 과도한 시장화가 진행된 것이다. 가족 부양의 시장화는 노인 한 명 당 얼마의 이윤을 남길 수 있는지가 관건인 돈의 논리가 돌봄 영역을 장악했다는 의미다. 이는 곧 서비스 질 저하와 종사자에 대한 열악한 처우로 이어진다.

모든 요양기관이 시장화되진 않았으나 지방자치단체가 설립한 공공요양기관은 전국에 1퍼센트, 안산시에 0.3퍼센트밖에 되지 않는다. 사회적 기업이 운영하는 비영리요양기관이 포함된 법인은 전국에 19.4퍼센트, 안산에 11.5퍼센트에 불과하다. 결국 80~90퍼센트가량 개인이 설립한 요양기관인 것이다. 개인사업자가 설립한 요양기관은 영리목적이 강하다. 이러한 개인 요양기관의 난립은 이용자를 유치하기 위한 과다 경쟁을 초래하고 그 과정에서 불법 행위를 동반한다. 또 이익을 남기기 위해 인건비를 삭감하고 부실한 식자재를 사용하기도 한다. 인터뷰에 참여한 한 요양보호사는 대부분의 기관이 음식을 갖고 장난을 치지만 자신이 종사하는 기관은 도를 넘었다며, 신고할 수 있는 절차를 묻기도 했다. 다만 익명으로 해야 한다고 했다. 블랙리스트가 존재하기 때문이다.

요양보호사의 입을 막는 블랙리스트

보건의료노조 안산지부는 안산지역 요양원장들이 서로 각 시설의 운영위원을 맡아주고 비공개 모임을 갖는 등 요양보호사의 처우 수준을 담합하고 있다는 의혹을 제기한 바 있다. 인터뷰를 통해 이러한 사실을 재확인할 수 있었는데, 피면접자는 요양기관장들 사이에서 공유하는 블랙리스트가 존재하고 있다고 주장했다. 단체 메신저를 통해 시설 내 불법 행위를 건강보험공단 등에 신고한 요양보호사, 노동조합 조합원 명단 등을 공유한다는 것이다.

“이름까지 딱 떠요. 그러니까 비리 같은 건 알아도 얘기를 못하는 거야. 내가 다른 데 취업을 못하는데, 이게 현실이에요.”

블랙리스트 존재는 요양보호사가 시설 내 불법 행위에 동조하거나 묵인하는 등의 행동을 유발한다. 일자리를 잃고 이직조차 불가능하다는 것은 생계가 끊어진다는 것과 같으므로 요양보호사에게 큰 위협이 되기 때문이다. 결국 요양보호사는 식재료 상태 불량, 노인 학대, 요양보호사 노동권 문제 등 이용자 서비스 질에 직접적인 영향을 미치는 모든 영역에 문제제기가 불가능하다. 심지어 업무 상 부상에도 산재 보험 신청은 엄두도 내지 못하고 기관에서 퇴직금을 회피하기 위해 1년의 근로 계약 기간이 만료되기 전 퇴직을 강요해도 속수무책으로 당할 수밖에 없다.

고통의 트라이앵글, 노동 강도&노동 시간&임금

요양보호사는 대부분 1년 계약직이지만 기관장은 계약기간 만료 전 갖가지 사유로 요양보호사가 스스로 퇴사하도록 유도한다. 퇴직금을 회피하기 위해서다.

“거의 나가게끔 만들죠. 대놓고는 아니고. 상황을 못 견디게 만들죠. 스스로 나가게 괴롭히죠.”

노인장기요양보험법은 돌봄 서비스의 질이 저하되는 것을 방지하기 위해 이용자 2.5명 당 1명의 요양보호사를 배치해야 한다는 인력 배치 기준을 마련했다. 이는 서비스 질과 요양보호사의 노동 강도를 모두 관리할 수 있다는 점에서 유효하나, 문제는 배치 기준이 총량 비율로 설계되어 상시적 인력의 2.5대1을 담보할 수 없다는 것이다. 게다가 24시간 근무 후 48시간을 쉬는 이른바 ‘퐁당당’ 근무 형태가 만연하기 때문에 상시 인력은 줄어들 수밖에 없다. 결국 배치기준이 있음에도 한 명의 요양보호사가 열 명 이상의 이용자를 돌봐야 하는 경우가 허다하다. 또 요양원장의 친인척을 요양보호사로 허위 등록하여 노인장기요양수가를 부정으로 수급하는 곳도 많다. 때문에 노동 강도는 강하고 서비스 질은 떨어질 수밖에 없다. 이러한 상황은 야간에 특히 문제가 될 수 있다. 의료 인력이 없고 소수의 요양보호사가 전체 이용자를 돌봐야 하며, 24시간 근무 일정으로 피로가 누적된 상태에서 응급 상황에 대한 적절한 대처가 어렵기 때문이다.

“24시간을 할 때는 아침부터 움직이다가 밤에 두 시, 세 시에 부르기 시작하면 막 짜증이 나요. 안 그래야하는데 사람이다 보니까 짜증이 나고 몸도 무겁고 가서 왜 부르냐고 그럴 때도 있고.”

또한 퐁당당 근무 형태의 경우 근로 계약서 상 보통 야간 8시간을 휴게시간으로 설정하기 때문에 요양보호사는 사용자의 지휘·감독에서 벗어나 자유롭게 쉴 수 있다. 요양원 측은 이용자들의 취침 시간에 요양보호사가 알아서 잠을 자며 쉬라고 하지만, 별도의 휴게 공간이나 수면 공간이 없는 상태에서 자유롭게 쉬는 것은 불가능하다. 이용자와 같은 공간 내에서 보조 침대에서 쪽잠을 자야하고, 응급 상황을 우려해 인기척이라도 들리면 잠을 청할 수 없어 애초에 휴게가 불가능한 구조다. 그러나 그 8시간은 휴게시간으로 설정됐기 때문에 무급이다. 

 “운 좋게 대기하는 시간이 있으면 괜찮은데 임종 직전의 어르신이거나 고열이 나서 밤새 시간마다 체크해야 하는 어르신의 경우는 정말 서서 뜬 눈으로 밤을 새요. 아침에 눈이 따가울 정도로. 그건 기록에도 나와 있잖아요. 시간마다 무엇을 했는지. 그런데도 그건 무시돼요.”

휴게시간이 사실상 노동 시간이기 때문에 휴게시간마다 체불 임금이 발생하고 있는 셈이다. 또한 퐁당당 근무 형태로 야간노동수당과 연장노동수당 등 각종 수당이 발생하지만 포괄임금제이기 때문에 실질적으로 수당이 지급되지 않고 있다. 노동 시간이 길든 짧든 요양보호사가 받을 수 있는 임금은 정해져 있는 것이다. 그렇다고 임금이 애초에 높게 책정된 것도 아니다. 최저 임금 수준의 기본급임에도 포괄임금제를 악용하여 야간·휴일·연장노동에 대한 수당을 지급하지 않는 것이다. 2015년 최저 임금을 월급으로 환산하면 약 116만 원이지만, 일상적으로 야간·휴일·연장노동을 하는 요양보호사의 임금이 120~125만 원 수준인 것은 가산 임금이 모두 지급되지 않는다는 증거다. 피면접자는 요양원이 정당한 노동의 대가를 응당 지급해야 한다고 생각하면서도, 블랙리스트가 존재해 불이익을 우려한 나머지 문제제기를 하지 못하고 있었다. 이처럼 요양보호사는 과도한 노동 강도와 살인적인 노동 시간, 저임금에 시달리고 있었다.

한편 2013년 3월, 국가인권위원회의 권고를 바탕으로 보건복지부는 요양보호사의 열악한 처우를 개선하기 위해 처우개선비를 지급하기 시작했다. 그런데 건강보험공단이 요양보호사에게 직접 지급하지 않고 해당 요양보호사가 고용된 요양원을 통해 지급하도록 하면서     ‘배송 사고’가 발생하기도 했다. 처우개선비만큼 기본급을 낮춰 임금 인상 효과를 상쇄시켜버리는 경우가 종종 있는 것이다. 언론과 노동조합이 이를 문제제기하면서 상당부분 개선되었지만, 휴무를 늘리거나 신규 입사한 요양보호사에게 수습기간이란 이유로 처우개선비만큼 임금을 삭감하여 지급하는 등의 방식으로 여전히 처우개선비 미지급 문제가 존재했다.   

“처우개선비도 계산 안 해줬어. 그때 싸웠어요, 많이. 데모도 하고···. 그래서 블랙리스트에 올라간 사람 몇 명은 그만두게 하고 딱 정해져 있었어요.”

“어린이집 보육교사는 바로 줬고, 요양사들은 전체적으로 줘야 된다고 나오더라고. 그러면 보육교사처럼 요양사들한테도 직접 주는 제도가 되었으면 좋겠네요.”

요양원장 측도 처우개선비에 대한 불만을 갖고 있다. 임금성인 처우개선비는 사회보험료 등 간접인건비를 상승시키기 때문이다. 때문에 노동 시간을 줄이거나 편법적 방법으로 다른 수당을 축소해서 상승된 간접인건비를 보전하려는 경향을 띠게 된다. 따라서 처우개선비의 취지를 살리기 위해서라도 건강보험공단에서 요양보호사에게 직접 지급하는 방식이 고려되어야 한다.

보이지 않는 폭력

요양보호사는 이용자에게 종종 언어폭력과 신체폭력, 성희롱 등 각종 폭력을 당한다. 설문조사에 따르면 시설요양기관의 경우 성희롱 등이 발생해도 그냥 참고 넘어간다는 응답이 46.8퍼센트로 절반에 가까웠다. 개인적 대처는 한계가 있을 수밖에 없지만 기관 사이에 과다 경쟁을 하면서 이용자가 퇴소할 것을 우려해 기관 차원의 대처는 소극적이다. 이용자는 요양보호사를 허드렛일 하는 사람 정도로 인식하며 하대하는 일이 비일비재했다. ‘파출부’나 ‘가사도우미’ 정도로 인식되고 있었고 이러한 인식은 전통적인 여성의 역할로 치부되면서 더욱 강화된다. 이는 요양보호사를 노동자가 아닌 보조적 역할을 수행하는 직업으로 인식하게 만든다. 이에 피면접자는 요양보호사의 호칭을 정리할 필요가 있음을 강조했다. 

“노골적으로 어르신들이 뭐라고 하는지 알아요? ‘똥 치우는 년’들이라고 그래요. 아무리 치매라고 해도 그런 소리 들으면···. 진짜 이 일 하기 싫어요.”

대안은 무엇일까

우선 돌봄 서비스의 공공성을 강화해야 한다. 공급 인프라를 갖추기 위해 요양기관이 무분별하게 시장화됐지만, 지금이라도 관련법을 개정하여 공공요양기관을 확대하고 신고제로 운영하는 설립 방법을 허가제로 변경해야 한다. 또 체계적인 시설 평가와 인증 단계를 도입해 전반적인 서비스 질과 종사자의 처우를 관리·감독해야 한다. 무엇보다 현실적인 수가 산정이 필요하다. 수가로 운영되는 제도이기 때문에 서비스 질과 요양보호사에 대한 처우는 수가와 직결되는 부분이다. 그리고 요양기관의 자체적 관리 동기를 강화하기 위해 요양보호사 인력 배치 등급, 정규직·비정규직 비율, 요양보호사 교육 및 사례 관리 등 질 관리 정도, 서비스 질의 안정성 등에 따라 수가를 차등 지급하는 방안이 마련되어야 한다. 

인력 배치 기준의 실효성을 확보하기 위해선 총량 기준이 아닌 1일 8시간 교대제를 기준으로 하는 인력 기준이 수립되어야 한다. 퐁당당 근무 형태가 가져올 수 있는 부작용을 방지하기 위해 8시간 교대제를 표준으로 하는 운영지침을 적용하고, 요양보호사의 노동 의욕을 강화하고 이직률을 낮추기 위해 호봉제를 의무 적용하도록 해야 한다.

앞서 언급한 것처럼 건강보험공단에서 처우개선비를 직접 지급하도록 하여 ‘배송 사고’를 미연에 방지하고 간접인건비 상승으로 요양기관에 재정적 부담이 가지 않도록 해야 한다. 이러한 개선은 보건복지부와 고용노동부를 비롯한 중앙정부의 역할이 중요하다. 2013년 요양보호사의 처우를 개선하기 위해 처우개선비 제도를 도입했듯이 중앙정부가 앞장선다면 이러한 문제를 개선하는 건 어렵지 않을 수 있다. 그러나 많은 당사자들이 모여 목소리를 내지 않으면 쉬운 변화는 없을지도 모른다.  

자주적인 노동조합의 힘 필요

면접 조사를 하다보니 이런 문제를 어느 정도 개선한 사례를 볼 수 있었다. 바로 노동조합이 있는 요양기관의 사례다. 요양보호사들의 가장 큰 고충 가운데 하나는 장시간 노동이었다. 퐁당당 근무 형태가 보편적이지만 이는 24시간 돌봄 노동을 저렴한 비용으로 사용하려는 기관의 이해에 의해 만들어졌다. 이러한 근무 형태는 요양보호사의 체력에 부정적 영향을 미치고 이는 서비스 질과 직결되는 부분이다. 그러나 24시간 근무 후 이틀은 연속으로 쉴 수 있다는 장점 때문에 퐁당당 근무 형태를 선호하는 요양보호사도 있었다. 이에 보건의료노조 안산지부는 조합원들을 설득하고 해당 요양기관과 합의하여 근무 형태를 하루 8시간, 교대제로 바꾸었다. 이는 일종의 실험이기도 했다. 효과는 좋았다. 요양보호사들은 근무 형태를 바꾸자 일상적인 체력 관리가 가능해지면서 업무 집중도가 높아졌고 서비스 질에도 긍정적인 영향을 미쳤다고 평가했다. 또 교대제 근무로 발생하는 가산임금을 모두 받게 되면서 임금 인상에도 기여했다. 퐁당당 근무 형태일 때 가산임금은 더 많이 발생하지만 포괄임금제에선 실효성이 없었다. 블랙리스트가 공공연히 공유되는 현실에서 체불 임금이 누적되는 부당함을 견제할 힘도 없었다. 그러나 노동조합을 설립한 후 노동 시간은 줄고 가산임금을 제대로 받게 되면서 임금 인상에도 기여했다.

물론 노동조합이 제도가 갖는 근본적인 문제를 해결하진 못했다. 그러나 요양보호사가 겪는 가장 일상적인 고충을 개선한 것은 분명하다. 이러한 변화는 요양보호사들에게 더 큰 문제에 목소리 낼 수 있고 변화시킬 수 있다는 자신감을 준다. 과도하게 시장화된 장기요양사업을 바로잡기 위해 자주적인 노동조합의 힘이 필요하다.