일본 노동조합 조직화 전략, 배울 것이 있을까?

by 센터 posted Apr 30, 2019
?

단축키

Prev이전 문서

Next다음 문서

+ - Up Down Comment

김직수 센터 정책연구위원



최근 들어 국내에서는 정치·사회적 환경 변화에 힘입어 노동조합 가입이 확대되고 있으나, 과거 1987년과 같은 획기적인 조직률 상승까지 이어지지는 못하고 있다. 이런 의미에서 전략적 조직화라는 기존 노동조합 조직의 과제는 여전하다고 하겠다. 그런데 우리는 1990년대 이후 신자유주의 세계화가 본격화되면서 위기를 맞았던 서구 노동조합들의 노동운동 재활성화 또는 사회운동적 노동운동이라는 문제제기와 이에 수반되었던 전략적 조직화 사업들을 주요 참고 모델로 삼아 왔다. 반면, 사회경제체제 및 노동과 관련한 제도적 틀에서 상당한 유사점을 지녔던 일본의 노동운동은 그다지 언급되지 않았다. 그 이유는 명백하다. 일본의 민주적이고 독립적인 노동운동 자체가 1980년대를 거치면서 ‘몰락’하였기 때문이다. 따라서 ‘일본 노동조합의 조직화 전략으로부터도 배울 것이 있을까’라는 물음에 대한 답변 역시 ‘그다지 많지 않다’는 것으로 정해져 있으리라. 하지만 여기에도 역시 ‘없지는 않다’는 말을 덧붙일 수 있으며, 반면교사로 삼아야 할 점 또한 있다. 특히 2000년대 초중반 이후 민주노조운동이 벌여온 전략적 조직화 시도들이 성과도 남긴 만큼 한계도 드러냈기에, 일본 사례 역시 참고 사례로서 가치가 없지는 않다.


렌고의 조직 규모 감소 원인


일본 노동조합 가운데에는 보다 명확한 이념 지향을 지닌 일부 전국적 연합체들도 존재하지만, 그 규모나 영향력 측면에서 여전히 대표적인 내셔널센터 조직은 렌고(일본노동조합총연합회)라 할 수 있다. 총평(일본노동조합총평의회)의 해산과 더불어 1989년 결성된 렌고는 출범 이후 최근에 이르기까지 지속적인 조합원 감소 및 영향력 약화를 겪어 왔으며, 특히 최근 들어서는 인구 고령화라는 구조적 변화까지 더해져 그야말로 조직 규모 측면에서 위기를 겪고 있다.  


렌고 조합원은 결성 당시 8백만 명을 정점으로 지속적으로 감소해 최근에 이르러서는 700만 명 수준으로 감소했다. 조합원 감소 원인으로 렌고는 경기 침체 장기화, 지구화 진전에 따른 산업의 공동화, 노동시장 붕괴 등에 따른 노동 현장에 대한 사회적 압력이 지속적으로 강화된 결과, 다수 노동 현장에서 기업의 분사화 및 재편, 해외 이전 및 폐쇄 등이 발생해 정규직 조합원이 감소하고, 경기 회복 과정에서 새로운 노동수요 충당을 위한 비정규직 채용이 진행되었으나 조직화 대응이 늦어진 점을 들고 있다. 이에 더해 정년퇴직 재고용자에 대한 노동조합 가입 유지를 위한 시도 부족, 청년층의 이직률 상승, 노동조합에 대한 무관심층 증가, 개별 분쟁 발생 시 금전적 해결 수단 간소화에 따른 노동조합 가입 의사 저하, 다양한 고용 형태에 대한 조직화 대응 부족, 100인 미만 지방 중소사업장 조직화 대응 체계 미비 및 지방 조직 임원의 역량 저하 또한 노동조합 조직 축소로 이어졌다고 보고 있다. 보다 거시적인 배경으로 렌고 결성 직후 버블경제가 붕괴하였고, 뒤이어 신자유주의가 본격화되면서 기업 및 주주에 편중된 분배 구조 문제가 심화되었다는 점도 들 수 있는데, 문제는 이처럼 급격한 변화에 렌고를 비롯한 일본 노동조합들이 적절히 대응하지 못하였고, 따라서 대안적인 사회세력으로서 대중적인 신뢰 또한 상실하였다는 점이다.


렌고의 조직 확대 시도


이러한 배경 아래 추진되어 온 조직 확대 시도를 렌고는 네 시기로 구분하여 파악하고 있다. 먼저 제1기에 해당하는 1990~1995년 시기, 렌고는 조직 확대 필요성이라는 문제의식을 명확히 하고 이를 공유하며 기초적인 목표를 설정하였다. 렌고는 전체 일본 노동자의 30퍼센트를 조직할 것과 더불어 1천만 명 조합원 조직을 목표로 내세웠는데, 이 시기 제시된 1천만 명이라는 목표는 현재까지도 이어지고 있다. 양적인 목표에 더해 렌고는 조직화 주체를 산하조직, 즉 산별연맹 및 소속 단위노조로 한다는 기본 체계를 확인했고, 구체화를 위한 전략 수립을 주요 과제로 설정하였다. 당시 일본 노동시장 내 주된 비정규직 형태였던 파트타임 노동자 조직화 필요성 또한 이때부터 제기되었다.


다음으로 1996년부터 2000년에 이르는 제2기 동안에는 조직 확대 사업 모델을 만드는 데 주력했다. 대표적인 시도로는 5년마다 조직 확대 안건을 제기해 조직 확대 중요성을 재확인하기로 한 것, 그리고 미가맹 대기업, 파트타임, 공공부문 등 다양한 부문 및 고용 형태로 주력 조직화 대상을 보다 명확히 한 것, 조직화 촉진 교부금 제도를 도입한 것 등을 들 수 있다. 그밖에도 주요 과제로서 산하에 지역일반노조를 조직할 필요성, 구체적 실행 계획 수립과 조직 수준별 역할을 명확히 할 필요성, 조직화 기반강화 대책으로서 조직 활동가 연수, 매뉴얼 발행, 노동상담 활용, 캠페인 실시 등의 필요성이 제기되었다. 


이후 2000년대 들어서는 이전 시기에 제기된 구체적 실행 계획 수립 요구에 부응해 ‘액션플랜21’로 명명된 계획을 수립하였고, 이를 바탕으로 2011년까지 조직 확대 사업을 수행하였다. 눈여겨볼 점은 새로운 실행 계획이 지난 10년간의 추진 내용에 대한 철저한 반성과 평가를 바탕으로 시작되고 있다는 점이다. 이 계획을 통해 렌고의 본조, 산하조직, 지역본부의 조직화 목표 및 과제가 보다 구체적으로 제시되었다. 특히 일본 내 47개 도도부현 가운데 12개 중점지역을 선정해 조직화 사업 관련 인력 지원을 수행했다는 점이다. 또한 렌고 내부에서도 꾸준히 지적되어 온 기업별 노동조합 한계를 부분적으로나마 넘어서기 위해 지역본부 산하에 지역협의회를 대규모로 신설한다는 계획을 수립했다. 그러나 제3기에 해당하는 10여 년 동안 일본 노동시장은 정규직 채용 축소와 급격한 비정규직 증가라는 거대한 변화를 겪게 되었다. 렌고는 2007년 뒤늦게나마 노동조합 내에 비정규노동센터를 설치해 비정규직 조직화에 힘을 기울여 133만여 명의 비정규직 노동자들을 조직하였으나 같은 기간 동안 조합원이 171만 명 감소했다. 또한 체계적인 조직화 사업 대상은 여전히 파트타임 노동자들에 집중되어 있었다는 한계 또한 드러냈다. 반면 2000년대 이후 일본 노동시장의 가장 큰 문제인 파견 노동자들을 비롯한 간접고용 노동자들에 대해서는 체계적인 조직화 시도가 턱없이 부족했다.


한편, 2000년대 말을 거치면서 금융위기 등을 계기로 신자유주의적 정책 흐름이 상대적으로 약화되고 동일본 대지진과 후쿠시마 원전 사고를 겪으면서 일본 사회 내에 ‘연대와 협동’의 가치가 다시 주목 받는 등 작지만 중요한 변화들이 일어나게 되었다. 렌고 역시 조합원 감소라는 위기와 더불어 대내외적 환경 변화에 발맞춰 다시금 그간의 조직 확대 실천들을 대대적으로 점검 및 평가하고, 새롭게 조직 확대 전략을 수립했다. 그 결과물이 2012년에 발표된 ‘천만 렌고 실현 플랜’이다. 이 과정에서 렌고는 기존의 조직 확대 실행계획 및 시도들이 시대에 맞는 것인지, 실효성이 있는 것인지, 공감 가능한 것인지라는 세 가지 문제의식을 바탕으로 재검토하였다. 제4기에 해당하는 2012년 이후 현재에 이르는 시기에 렌고 자체 운동 방침 또한 ‘노동중심 안심사회’라는 슬로건으로 새롭게 정립되었으며, 조직 확대 계획 또한 ‘새로운 실행 체계’라는 과제에 집중되었다.


조직 확대 사업 부진 원인과 대책


지난 시기 동안 노동시장의 변화에 발맞추지 못하고 조직 확대는커녕 조직 규모 감소라는 위기를 맞았던 원인으로 렌고는 조직 확대 사업의 부진을 꼽았고, 조직 확대 사업이 부진했던 원인으로 실행 체계의 문제점을 꼽았다. 그 구체적인 문제점은 렌고 내 각 수준의 조직들이 ‘따로 놀았다’는 것이었다. 렌고의 본조, 산하조직(산별연맹), 지역본부들 간에 유기적인 협력이 거의 이루어지지 못했다는 것이다. 고도성장기 동안 정규직 조합원을 중심으로 자리 잡았던 조직 운영으로부터 비정규직을 비롯해 재고용자, 파견 노동자 등을 포함한 다면적인 조직 운영 필요성이 높아지게 되었다. 이에 더해 버블 붕괴 이후 신규 정규직 채용 억제 정책, 성과주의적 인사 정책 등에 의해 노동조합 간부 발굴 육성이 어렵게 되면서 간부 부족 현상이 가속화되어 조직 확대의 중심적 역할을 담당할 간부의 만성적 부족에 이르게 되었다. 이에 따라 렌고는 이전 시기 동안의 기본 방침이었던 ‘조직 확대는 산하조직이 담당하고 본조는 환경을 조성한다’는 역할 분담을 전면적으로 재검토하게 되었다. 


새로운 렌고의 조직 확대 실행 체계 핵심은 산하조직과 지역본부가 각자의 조직이 안고 있는 조직화 사안 가운데 상호 연계를 통해 대응하는 것이 보다 효과적이고 실효성이 높다고 판단되는 안건에 대해 ‘횡단적 조직화의 틀’을 활용하여 실효성을 높일 수 있도록 한다는 것이다. 보다 확실한 계획 실행을 위해 추진 상황 확인 및 수정 보완, 새로운 과제에 대응하는 등 횡단적 회의체를 설치하여 지원 체계를 강화하는 한편, 효율적인 소통을 위해 조직확대및기능강화위원회, 조직확대담당자회의 등 기존 위원회에 대해서는 위상, 역할, 대상자 등을 계획 실행의 구체적인 과정 속에서 재고하는 방식이다.


실행 체계뿐만 아니라, 실행 계획의 내용적인 측면에서도 달라진 점들이 드러났다. 먼저 교육 및 인력 육성 등 내부 역량 강화를 우선적인 과제로 설정하였다. 나아가 구체적인 조직화 사업의 주체 측면에서는 기조직 부문의 미조직 노동자 조직화는 산하조직 및 단위노조들이 주도하되, 새로운 산업 분야 등에 대해서는 렌고 본조가 이전과는 달리 적극적으로 개입해 주도하는 방식이 도입되었다. 이처럼 렌고 본조가 조직 개편을 통해 적극적으로 조직화 사업에 개입하게 된 배경에는 2000년대 이후 기존 기업별 노조 체계에 안주해 있던 렌고에게 커다란 도전이 된 변화가 있었기 때문이다. 그것은 다수의 기업들이 계열사로 분사, 기업 분할 통합 등 자본 관계를 분리하고, 운영 측면에서는 프랜차이즈나 대리점 등을 통해 기업 운영의 일체화를 추진했다는 점이었다. 기존의 기업별 노사관계 하에서의 ‘노사 당사자 자치주의’ 방식으로는 영향력을 행사할 수 없는 노동 현장이 너무나도 급격히 증가했던 것이다. 일본 내에서 급증한 이와 같은 부문들에 개입하여 사용자 개념의 명확화, 노사관계의 방향성, 다양한 기업 운영에 적합한 유효 대응책 검토와 실행을 통해 성공적인 조직화 ‘모델’을 만드는 것이 긴급한 과제가 되었다.


그밖에 노동시장 변화에 대응하기 위해 렌고는 집단적 노사관계 확대를 통한 노동자 권리와 노동 조건 확보, 나아가 장래에는 이를 기반으로 노동자 대표제나 노동조합에 의한 노동자 공급사업 등에 대한 연구를 진행해 필요에 따라 전략적으로 전개해 나아간다는 구상을 검토했다. 뿐만 아니라 보다 폭넓게 ‘노동’ 개념을 해석하여 가사노동이나 지역사회에서의 봉사활동, 퇴직자 및 연금생활자에 의한 사회운동 등에 대해서도 광의의 관점에서 조직화의 대상으로 포괄하는 방안을 향후 주요 과제들로 제기하였다.


이상과 같은 조직 확대 계획은 먼저 조직화 대상에 따라 새로운 산업 분야, 기존 미가맹 산별 조직 또는 대기업 노동조합, 중소영세 사업장 및 비정규직 노동자 등으로 먼저 구분한 뒤 각각의 대상에 대해 본조, 산하조직, 지역본부 간 역할 분담 하에 단기 및 중장기 계획들로 구분해 실행하는 방식을 취했다. 예컨대 중소영세 사업장 및 비정규직 노동자 대상 조직화의 경우 본조는 우선 단기적 과제로서 지역일반노조 결성 추진, 지역본부 조직 노조의 산별연맹 이관, 기존 조직 구조로 포괄되지 않는 노동자들을 대상으로 한 직종별 노조 조직화, 지역협의회에 조직화 사업 배치, 지역본부에 전임 조직 활동가 배치 등을 실행하는 한편, 중장기적으로는 노동조합법 개정, 노동자 대표제, 노동자 공제제도, 노동조합에 의한 노동자 공급사업 등에 관한 연구 추진, 단체협약 확장 적용에 관한 연구 및 실험적 시도 검토를 추진하는 역할을 담당한다. 한편, 산별연맹 등 산하조직에는 본조 및 지역본부와의 연계 강화를 위해 횡단적 조직화 실행부서를 설치하고 책임 담당자 배치하기, 소속 단위노조들에 대한 지역본부 사업에의 참여 강화 지도, 중소영세 사업장 및 비정규직 노동자 조직화 촉진을 위해 렌고 산하 지역일반노조에 임원 파견 등의 역할이 부여되었다. 끝으로 지역본부는 렌고 본조와의 협력 하에 지역일반노조 결성을 추진하고, 지역본부 주도로 조직된 단위노조가 곧바로 산별연맹에 가입하기 어려운 경우 최장 2년간 자립적 활동을 위한 지원을 제공하며, 연관 산별연맹 및 단위노조 임원들이 지역일반노조 집행위원으로 참여할 수 있도록 적극적으로 요청하는 등의 역할을 담당하게 된다.


새로운 조직화 전략 성과와 한계


그렇다면 렌고의 새로운 조직화 전략은 지난 7년여 기간 동안 얼마만큼의 성과를 거두었을까? 이에 대해 엄밀한 평가를 내리기는 물론 쉽지 않다. 렌고는 조직 확대 제3기의 마지막 시점인 2011년 전체 조합원수가 680만 명 수준까지 감소하였으나, 이후 꾸준한 증가를 통해 최근 들어 700만 명 수준에 이르렀다. 결성 이후 계속되었던 조합원 감소 추세가 멈춘 것이다. 그 배경에는 ‘단카이 세대’로 불리는 베이비붐 세대의 은퇴와 인구 고령화로 인한 조합원 자연 감소 추세가 한계 지점에 이르게 되고, 기업들 또한 인력 부족 사태를 겪어 신규 채용을 늘리면서 렌고의 기존 조직 부문에서 조합원들이 증가한 것이 가장 중요한 원인일 것이다. 그러나 동시에 조직 확대를 위해 조직 체계를 정비하는 등 ‘준비 태세를 갖추어 온’ 점이 렌고 조직 확대 및 조직 감소 방지에 상당한 역할을 한 것 또한 부정하기 어렵다.


물론 앞서 제기한 바와 같이 렌고의 조직 확대 시도에는 배울 점과 배우지 말아야 할 점들이 공존한다. 먼저 배울 점으로는 중장기적인 목표 하에 단계적인 실행 계획을 꾸준히 수립해 이행 상황을 점검하고 있다는 점이다. 보다 정확히는 단기적 목표와 중장기적 목표들을 구별하여 설정하고 있다는 것인데, 여기서 중요한 점은 중장기적 목표를 명확히 구별하여 설정하고 있다는 점이다. 또한 렌고는 조직 체계 각 수준별로 현황 진단과 과제 도출을 명확히 하고 있으며, 이에 더해 각 조직 수준을 횡단하는 조직 확대 전담기구를 설치하고 있다. 노동조합 조직의 다양한 사업들을 ‘조직화’라는 목표 하에 잘 연계시키고 있다는 점도 두드러진다. 뿐만 아니라 주어진 자원을 전제로 조직 확대 방안을 수립하는 것이 아니라, 대표성 유지를 위한 일정 수준의 양적 목표를 설정한 뒤, 이를 실현하기 위해 필요한 자원 확보 방안 또한 체계적으로 검토하고 있다. 기존 보수정당과의 파트너십이라는 한계에도 불구하고 조직 확대에 필요한 법 제도 개선 과제를 명확히 하여 정치 활동을 통해 추진한다는 점도 눈에 띤다. 인구 고령화 등에 따른 변화에 대응하여 퇴직자(은퇴자) 조직을 중요한 과제로 삼고 있다는 점도 참고할 만하다.


이처럼 구체적인 실행 측면에서 렌고는 다양한 장점들을 보여주는데, 문제는 이러한 장점들을 가능하게 하는 물적 기반 자체에 보다 근본적인 한계점들이 도사리고 있다는 것이다. 렌고 조직 확대 시도의 한계점으로는 우선 조직 확대를 통해 이루고자 하는 목표, 즉 노동조합 운동의 이념 자체가 부재하거나 보수적이라는 점이다. 렌고는 계급적 이익 실현보다는 노동자 이익집단 수준에 머무르고자 하며, 공식적으로도 분쟁 해결 기구로서의 역할 또는 분쟁을 미연에 방지하는 역할을 강조하고 있다. 이는 렌고가 기존의 기업별 노조 체계를 넘어 산별노조 강화를 시도하려 하지 않는다는 점으로 이어지며, 기업별 노조 체계 문제점은 파견 노동자 등 간접고용 노동자 조직화에 대한 취약함으로 이어진다. 여기에는 거대 조직으로서 노동시장 변화에 대한 대응이 발 빠르지 못하다는 점도 한몫을 한다. 반면, 이러한 조직 규모를 조직화 사업에서 ‘규모의 경제’로만 사고하다보니 다른 노동조합, 특히 독립성과 민주적 원칙을 강조하는 노동조합 조직화 시도들에 대해 패권적인 태도를 취하는데 이르기도 한다. 요컨대 민주적이고 참여적인 조직 확대 ‘운동’이 아니라 기존의 관료적 조직 체계를 활용한 효율적 조직 규모 확대 ‘사업’에 집착하고 있다는 점은 여전히 렌고의 조직 확대 시도를 ‘반면교사’로 남게 하고 있다.


나눔글꼴 설치 안내


이 PC에는 나눔글꼴이 설치되어 있지 않습니다.

이 사이트를 나눔글꼴로 보기 위해서는
나눔글꼴을 설치해야 합니다.

설치 취소

Designed by sketchbooks.co.kr / sketchbook5 board skin

Sketchbook5, 스케치북5

Sketchbook5, 스케치북5

Sketchbook5, 스케치북5

Sketchbook5, 스케치북5