일본항공 123편 추락 사고와 항공운송업 노동자들의 고투

by 센터 posted Feb 26, 2019
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김직수 센터 정책연구위원



1980년대 중반부터 1990년대 중반에 걸쳐 미국 사회를 들썩이게 만든 반문명 폭탄 테러리스트 유나바머(Unabomber)가 대학(U)과 항공사(A)를 주요 타깃으로 삼았다는 점은 참으로 의미심장하다. 오늘날의 지구화된 세계를 만든 물질적 기반이 바로 인터넷과 국제 여객 수송이기 때문이다. 미 국방성의 아르파넷이 비트넷과 유즈넷 등 대학의 연구 네트워크와 연결되면서 진정한 의미의 인터넷이 등장했다면, 항공 여객 수송의 비약적인 발달은 국경을 넘어 직접 사람들을 이동시켰다. 그러나 인터넷의 발달은 프라이버시 침해와 같은 문제를 낳았고, 항공 수송은 추락과 같은 사고 위험을 항상 수반하게 되었다. “날개 있는 것은 추락한다”고나 할까. 그리하여 혹자는 항공 수송을 원전과 비교하며 본질적으로 위험한 것이라 보기도 한다.


항공 수송의 본질적 위험성은 그것을 통제하려는 시도 역시 강화하였으나, 그럼에도 항공 수송의 역사는 크고 작은 사고들로 점철되어 왔다. 그러나 상식과 상상을 뛰어넘는 초대형 사고는 별개의 문제이다. 그것은 무엇이 잘못되어도 단단히 잘못되었다는, 부정할 수 없는 신호다. 항공 수송의 대표적인 초대형 사고로서, 1985년 일본에서 발생한 일본항공 123편(B747) 오스타카야마(御巣鷹山) 추락 사고는 524명의 승객 및 승무원 가운데 520명이 사망함으로써 단일 항공기 추락 사고로는 현재까지도 최대 규모로 기록되고 있다. 무엇이 ‘단단히’ 잘못되었는지 짚어보기에 앞서, 일본 항공운송업의 변화 과정을 살펴보자.


일본 항공운송업의 기원은 1910년대로 거슬러 올라가지만 서구와 마찬가지로 현대적인 대량 여객 수송이 시작된 것은 1950년대 제트기가 도입되면서부터이다. 일본의 항공운송업은 1950년대 말부터의 고도 경제 성장과 1964년 도쿄 올림픽을 계기로 한 비약적인 수요 증대(해외여행 자유화 등), 1960년대 후반 미국 및 소련과의 항공협정 개정 및 체결에 따른 노선 증대에 따라 급속히 팽창하였다. 1964년부터 개통이 시작된 신칸센의 노선 증대는 초기에는 여객 전이 현상을 보였으나, 이후 신칸센과 연계된 간선 및 지선 항공 여객 수요 증대로 이어졌다. 한편, 공급 측면에서는 1950년대 말 전일본공수가 노선을 전국 수준으로 확대하면서 항공사 경쟁 체제가 갖추어졌고, 1960년대 초 지역노선 6개사가 구조조정을 통해 일부 통폐합되었다. 노선 증대와 더불어 1966년 수건의 사고(1966년 2월 전일본공수의 B727기가 하네다공항 앞바다에 추락하여 승객 및 승무원 133명이 전원 사망한 사건 등)가 발생하면서 이듬해에 공항 시설 정비도 이루어졌다. 이상을 배경으로 일본의 국내선 연간 항공 여객 수는 1960년 110만 명 수준에서 1969년에 이르면 1천만 명으로, 같은 기간 동안 국제선 여객 수는 10만 명에서 100만 명으로 증가할 정도로 항공운송업은 급속히 성장하였다.


이후 중요한 제도 변화로 이른바 ‘45·47 체제’를 들 수 있다. 1970년(쇼와 45년) 동일 노선 2개사 운영 허용, 항공기 대형화 추진, 고도의 안전성 확보라는 운수성 기본방침이 발표되었다. 1972년(쇼와 47년) 구조조정과 합병을 거쳐 동아항공이 전국 노선에 참여하면서 국내 3사 구조가 확립되었으며, 삿포로·도쿄·오사카·후쿠오카·나하가 국내 간선의 5개 거점으로 공식화되었다. ‘45·47 체제’는 이른바 신자유주의적 정책들이 본격적으로 추진되는 1980년대 중반까지 유지되면서 항공운송업의 기본 틀을 이루었다.


1970년대 초반에는 B747로 대표되는 대형 여객기가 도입되면서 국제선 및 국내 간선 수송 능력이 배가되었고, 이에 따라 요금 할인이 이루어지며 항공 여객 수송 대중화가 진전되었다. 보잉의 대표적인 대형 제트기인 B747은 1970년 1월 미국 팬아메리카항공의 뉴욕-런던 노선에 처음으로 도입되었는데, 일본항공 역시 같은 해 7월 태평양 노선을 시작으로 B747을 도입하기 시작하였다. B747은 승객 500명 이상을 수송할 수 있다. 이는 2000년대 중반 승객 800명 이상을 수송 가능한 에어버스 A380이 등장하기까지 최대 규모였다. 이후 두 차례의 오일쇼크를 거치며 잠시 주춤하긴 하였으나, 항공운송업의 성장세는 계속되었다.


항공 운송 팽창에 따라 공항시설 확대 또한 지속적으로 이루어졌다. 1970년대 중반부터 오사카에서는 간사이국제공항 건설이 시작되었고(1994년 개항), 수도권에서는 1978년 격렬한 갈등 끝에 나리타공항이 개항하였다. 일본 정부는 1960년대 초반부터 신공항 건설을 추진하였는데, 결국 1966년 나리타시 산리즈카 마을 일대가 공항 부지로 결정되었고 이듬해부터 건설을 시작하였다. 그러나 원주민 철거 문제 등을 둘러싸고 갈등이 발생하면서 ‘산리즈카 투쟁’이 전공투(전학공투회의)의 대표적인 투쟁이 될 정도로 격렬한 대립이 이어졌고, 나리타공항 개항 이후 현재까지도 철거 문제는 완전히 해결되지 않고 있다.


일본항공 123편 사고를 전후한 시기인 1980년대 중반, 일본은 전 산업에 걸쳐 본격적인 탈규제화의 길에 들어섰다. 항공운송업 역시 예외는 아니었는데, 1970년대 말부터 진행된 미국 항공운송업계의 규제 철폐가 모델이 되었다. 1980년대에 들어서면서 1970년대 말 제2차 오일쇼크 여파로 운임 인상이 대폭 이루어지고, 이로 인해 수요가 정체되자 시장화를 통해 위기를 타개하고자 했던 것이다. 이에 따라 1985년 ‘45·47 체제’가 폐지되고 이듬해부터 본격적인 항공사 간 경쟁 체제가 도입되었다. 1986년 일본항공의 도쿄-가고시마 노선을 시작으로 국제선 및 국내 간선 중심 국책 항공사가 지선에 취항하였고, 같은 해 국제선에서는 시베리아 상공 통과가 가능해지면서 유럽 직항 노선이 개설되기 시작하였다. 그밖에도 부분적인 운임 자율화가 이루어지고, 1987년에는 일본항공이 완전 민영화되면서 경쟁이 심화되었다.


탈규제화는 노동 배제를 수반하였는데, 여기에 기존의 노동 배제 관행이 더해지며 상승 작용을 일으켰다. 일본항공은 1951년 설립 이후 1953년부터 1987년까지 일본항공주식회사법에 근거한 공기업이었다. 일본항공에는 1954년 일본항공승원조합(조종사노조)이 결성되어 활동하고 있었는데, 1964년 신규 제트기 도입과 더불어 일부 노선에서 일방적인 인력 재배치가 이루어지자 승원조합은 파업을 감행하였다. 이듬해 파업과 관련해 4명의 조합 간부가 해고되었고, 1966년에는 어용 조종사노조(복수노조) 설립을 시작으로 노조 탄압이 심화되었다. 결국 승원조합 조합원은 8명만 남게 되었다. 이후 해고자들의 법정투쟁 승소가 계속되자 1970년부터는 형식상 기장의 관리자 성격을 강화함으로써 노조를 무력화하고자 하였다. 그럼에도 여론 등에 힘입어 1973년 해고자들의 원직복직을 포함한 협약 체결에 이르렀다. 같은 해 승원조합과 승무원노조가 통합되어 활동을 재개하였으나 이후로도 사측은 노조 탄압을 포기하지 않았고, 이러한 가운데 1970년대 내내 크고 작은 사고들이 계속 발생하였다.


특히 1982년 2월 하네다공항 앞바다 추락 사고는 의미심장한 것이었다. 사측은 당시 기장의 정신건강 상태가 좋지 않음을 파악하고 있었음에도 무리하게 승무하도록 하였는데, 결국 대형사고가 발생(24명 사망, 87명 중경상)한 것이었다. 결정적으로 1985년 123편 사고 당시 일본항공은 직원 2만 명 체제를 목표로 인력 감축을 추진하던 중이었다. 특히 정비 부문은 인원 감축에도 불구하고 외국 항공사의 위탁정비를 시작하는 등 수익성 강화 정책이 강도 높게 추진되고 있었다.


사고 직후 정부에 의해 새롭게 영입된 경영진은 절대 안전 확립, 현장 중시, 공정 인사, 노사 관계 안정을 내세우며 노동조합과 대화에 나서는 등 변화된 모습을 보였으나 완전 민영화를 계기로 머지않아 교체되었고, 구세력과 어용노조가 다시 득세하게 되었다. 이후 일본항공은 민주적 노동조합 약화와 더불어 방만 경영과 부정부패로 인해 적자를 누적해 갔다. 특히 호텔, 리조트 개발, 부동산과 금융상품 투자 등 본업 외의 부문에서 실패를 거듭하였다. 2010년 일본항공 경영 위기에 직면하여 2011년까지 법정관리 하에 놓였다.


물론 여기에는 일본 항공운송업의 구조적 변화도 영향을 미쳤다. 1990년대 들어 수요가 적고 수익성이 낮은 지방 공항에서 일본의 주요 항공사가 철수하고 외국 항공사가 취항하는 현상이 나타나기 시작했다. 1998년에는 스카이마크와 에어두의 2개사가 30년 만에 신규 진입하게 되었는데, 이들은 기존 항공사들에 비해 30~50퍼센트 할인된 운임을 제공하며 일본 국내선 저가항공의 시초가 되었다. 2000년에는 항공사업 면허제가 허가제로 바뀌고, 수급조절 제도 역시 완전히 철폐되었고, 지역항공, 부정기항공, 정기항공 등의 항공사 구분도 사라지고 모두 정기항공사업자가 되었다. 이러한 배경 하에 1990년대부터 2000년대 초반에 이르기까지 일본의 항공운송업은 지속적인 고도성장을 이루게 된다. 2000년대 들어서면서 연간 운송여객 수는 국내선 1억 명, 국제선 2천만 명을 넘어섰다. 그러나 2000년대 중반 이후 고유가, 신종 바이러스성 질환 확산, 금융 위기, 최근에 이르기까지 동일본 대지진과 후쿠시마 원전 사고 등으로 인해 항공 수요가 지속적으로 감소하였다.


그밖에도 최근의 주요 변화로 저가 항공사의 본격적인 시장 진입을 들 수 있는데, 기존의 주요 항공사들이 정부 통제 하에서 의무적으로 취항하였던 저수익 노선에서 철수하면서 소수 노선에 특화한 저가 항공사들이 대거 진입하였다. 특히 저가 항공의 경우 국경을 넘어선 자본 합작이 일반화되었다. 제트스타(호주), 피치(홍콩) 등이 대표적이다. 2000년대 이후 항공업계의 자유무역협정이라 할 수 있는 오픈스카이가 확대되면서 국제 네트워크를 통한 규모의 경제 실현 및 비용 절감 시도가 이루어졌는데, 기존 주요 항공사들을 중심으로 등장한 국제항공연합(글로벌 얼라이언스, 예컨대 스타 얼라이언스, 원월드, 스카이팀 등)이 대표적이다. 이처럼 항공운송업은 새로운 경쟁국면에 접어들게 되었다. 공항 운영에 있어서도 1965년 이후 5개년 계획에 따라 공항시설 건설 및 정비가 이루어지던 방식이 2000년대 들어 철폐되었고 민자 도입이 활성화되었다.


그럼에도 일본항공의 파산은 기본적으로 항공운수 역사상 전무후무한 대형 사고를 겪었음에도 안전 확보와 서비스 향상 등 본업을 도외시한 결과였다. 문제는 파산을 겪고서도 일본항공 경영진과 어용노조는 정신을 못 차렸다는 점이다. 2010년 새롭게 들어선 경영진은 희망퇴직을 거부한 조종사 81명과 승무원 84명을 정리해고 하였다. 나아가 법원마저 이들의 해고에 대해 합법 판결을 내렸고, 해고 노동자들은 현재까지도 외로운 싸움을 끈질기게 계속하고 있다. 일본항공이 정리해고 직전 약 1,600억 엔으로 사상 최고 수준 영업 이익을 달성하였다는 점은 아이러니한데, 이후 신규채용을 상당 규모로 실시했음에도 165명을 정리해고 한 것은 이들이 민주적 노동조합의 주요 활동가들이었기 때문이었다.


일본항공 123편 추락 사고는 사고 배경 및 원인 외에도 사고 이후 처리 과정 측면에서도 많은 문제점을 드러냈다. 사고 조사는 본래 재발 방지를 위해 이루어져야 한다. 그러나 당시 사고조사위는 운수성으로부터 독립성을 지니지 못하였고(이 점은 현재의 국토교통성 산하 교통안전위원회 역시 크게 다르지 않음), 조사 방법론에 있어서도 원인 규명과 책임 추궁을 명확히 분리하지 않았기에 결국 행정당국과 경영진 측 책임 회피에 조사 초점이 맞추어지게 되었다. 조사 과정에서 노동조합의 목소리가 배제되었음은 말할 것도 없다.


사고 조사 과정에서 불리한 증언을 할 경우 책임 추궁을 우려해 정보를 숨기게 될 수 있는데, 이를 위축 효과(chilling effect)라 한다. 이를 방지하기 위한 기본적인 방법이 원인 규명과 책임 추궁을 분리해 정보 유용을 금지하는 것이다. 정보 수집 비용 증가라는 단점에도 불구하고, 위축 효과 방지를 통해 철저한 원인 규명을 함으로써 재발 방지에 더욱 기여할 수 있다는 것이다. 그런데 일본의 경우 형식상 양자가 분리되어 있지만 권위주의적이고 관료주의적인 관행으로 인해 책임 추궁 과정이 사회적 약자에게 매우 불리하며, 따라서 원인 규명 과정 또한 행정당국 및 기업 측의 책임 회피에 동원되는 양상이 나타난다. 결국 실질적으로 위축 효과는 사라지지 않는다.


사고조사위 공식 보고서(1987년)는 압력격벽 파괴로 인해 급격한 기내 감압이 발생하였고 이에 따라 수직 꼬리 날개가 손실된 것이 사고의 직접적인 원인이라 보았다. 이는 현재까지도 일본 정부와 일본항공의 공식 견해이다. 사고기는 1978년 오사카 이타미공항 착륙 시 꼬리 날개 부분이 노면에 부딪히는 사고를 겪었고, 이로 인해 파손된 압력격벽은 제조사인 보잉이 담당하였다. 결국 ‘책임’은 수리를 제대로 하지 않은 보잉에 있다는 이야기가 된다. 직접적인 수행 책임 외에 ‘관리 책임’은 조사 대상조차 되지 못했다. 일본항공 123편 사고는 사고 발생 이후 대응 측면에서도 여전히 논란 대상이기도 하다. 사고 후 얼마 지나지 않아 추락이 확인되었으나 다음날 새벽 5시에 이르러서야 정확한 추락 지점이 확인되었고, 오전 10시가 되어서야 구조가 시작되었다. 더욱이 추락 후 얼마 지나지 않은 시점에 현장에 미군 헬기가 접근하였으나 행정당국과의 소통이 이루어지지 않아 구조 활동을 포기하고 돌아갔다는 점도 논란이 되었다.


기이하게도 사고 이후 승무원 등 생존자들로부터는 공식적인 증언도, 언론을 통한 인터뷰도 접할 수 없었다. 공안당국 등을 통한 일본 정부의 철저한 통제에 의한 것이라는 게 일반적인 설이다. 반면, 노동조합(일본승원조합연락회의) 측은 1994년 독자적으로 수집한 증언과 증거를 바탕으로 작성한 자체 보고서를 통해 상이한 주장을 폈다. 추락 시 기내 감압이 발생하지 않았으며, 기체 왜곡으로 인해 수직 꼬리 날개가 진동하며 떨어져나가 추락하였고, 압력격벽 파손은 추락의 결과라는 주장이다. 일본항공 123편은 8월 12일 밤 도쿄 하네다에서 오사카 이타미공항으로 향하는 중이었는데, 해당 기체는 같은 날 오후 후쿠오카를 출발해 하네다에 도착한 일본항공 366편이었다(366편에는 운수대신(운수성 장관)도 탑승하고 있었다). 366편에 탑승했던 조종사, 승무원, 그리고 일부 승객들의 증언에 따르면 기체의 이상한 흔들림(이른바 ‘더치 롤’ 등에 의한)과 더불어 매우 시끄럽게 삐걱삐걱 하는 소음을 들었다고 한다. 이 또한 노동조합 측의 주장을 뒷받침한다.


그러나 노동조합의 주장은 철저히 무시되었고, 2011년에 이르러서야 교통안전위원회의 123편 사고조사보고서 ‘해설서’를 통해 일부 반론으로 소개되었다. 물론 현재까지 재조사는 이루어진 바 없다. 이제 일본항공 내에서 123편 추락 사고를 지켜본 노동자는 채 10퍼센트도 남지 않게 되었다. 강도 높은 노조 탄압으로 인해 해고된 노동자들이 외로운 싸움을 계속하는 가운데, 일본 항공운수업 분야의 다종다양한 노동자들은 공무원에서 공기업 노동자로, 공기업 노동자에서 민간기업 노동자로, 민간기업 노동자에서 하청업체 노동자, 그리고 비정규직 노동자로 끊임없이 전락하고 있다.


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